Стартовые платежи по УВС. Итоги десятилетия, упрямая статистика и красивые мифы

Краткие данные о проведенных конкурсах и аукционах действительно впечатляют: количество реализованных за период 2004–2012 гг. участков сопоставимо с общим количеством месторождений, находившемся в пользовании в 2004 году. Передано в пользование около 3 млрд. тонн извлекаемых запасов нефти и более 3 трлн. м³ газа.

Количество объявленных аукционов и конкурсов: 2 340
•         аукционов: 2 275
•         конкурсов: 65
Количество состоявшихся аукционов и конкурсов: 908
•         аукционов: 856
•         конкурсов: 52
Количество субъектов РФ, в которых проводились аукционы и конкурсы: 49
Общие поступления от реализации участков недр (млн. рублей): 325 849
•         аукционов: 285 508
•         конкурсов: 40 341
Суммарные запасы нефти ABC₁С₂ (млн. т): 2 966
Суммарные запасы газа ABC₁С₂ (млрд. м³): 3 287
Суммарные ресурсы нефти С₃Д₁Д₁лД₂ (млн. т): 21 434
Суммарные ресурсы газа С₃Д₁Д₁лД₂ (млрд. м³): 34 559

Если представить результаты проведенных аукционов наглядно в динамике (рисунок 2), то будут отчетливо видны кризисные 2008–2009 годы, когда доля проводимых аукционов снизилась практически втрое относительно предыдущего наиболее успешного 2007 года. Если взглянуть на полезные ископаемые, выставляемые на аукционы, нетрудно заметить, что более половины всех участков, представленных на аукционы, составляют участки, содержащие запасы и ресурсы только нефти, при этом газовые и газоконденсатные участки выставляются на продажу значительно реже (всего 288 участков за 9 лет).

В целом количество участков, выставляемых на аукционы, распределено по годам достаточно равномерно (250–300 участков недр в год), если не принимать в расчет 2007–2008 годы (впрочем, суммарно и в эти годы — 578 участков). Соотношение участков с различными видами полезных ископаемых также близко в разные годы (доля участков недр с запасами нефти колеблется в диапазоне 45–60%). Все это говорит о стабильности предложения (как по количеству, так и по составу участков недр), которое формирует государство. 

Закономерен вопрос: насколько предложения государства по участкам недр соответствуют складывающемуся спросу и насколько в целом успешны аукционы по отдельным видам полезных ископаемых?
Как видно из рисунка 3, на котором показана структура реализованных на аукционах участков недр, интерес к покупке нефтегазовых участков, упавший в момент кризиса, так и не смог вернуться на докризисный уровень. Если в 2005–2007 гг. покупалось 150–180 участков в год, то в 2008–2012 гг. этот показатель стабильно держится на уровне 60–70.

Таким образом, спрос упал, что не повлияло на предложение. Соотношение покупаемых участков недр, содержащих различные виды полезных ископаемых (нефть, газ, конденсат), близко к выставляемому. При этом четко прослеживается разделение регионов (рисунок 4) по степени их привлекательности для недропользователей. Так, большая часть аукционов, проводимых в Оренбургской, Самарской, Новосибирской областях, находит своих покупателей, в то время как республика Калмыкия и Красноярский край реализуют менее 20% выставленных участков. Одно из возможных объяснений данного феномена заключается в том, что государство предлагает в 2009–2012 гг. порядка 240–300 участков, а потенциальные покупатели планируют приобрести всего 60–70 участков. Это приводит к жесткой «конкуренции» между отдельными регионами. Подобный анализ, выполненный за период 2008–2012 гг. (рисунок 5), показывает, что привлекательность отдельных регионов в послекризисные годы сильно отличается от средней привлекательности за весь период.

Наиболее привлекательными регионами становятся Волгоградская, Самарская области и республика Дагестан (с учетом того, что в этих областях проведено достаточное для анализа количество аукционов), относительно высоким спросом пользуется Ненецкий Автономный округ, Саратовская область и республика Саха (Якутия). В остальных регионах количество выставляемых участков значительно превосходит число реализуемых (или число потенциальных покупателей). В целом можно говорить об общей тенденции к снижению привлекательности аукционов (рисунок 6) после кризиса 2008–2009 гг. Из графика видно, что средняя успешность аукционов в 2009–2012 гг. снизилась с 59% до 25%.

Другим аспектом, определяющим эффективность системы конкурсов и аукционов, являются денежные поступления от их проведения.

Распределение суммарных поступлений от проведения аукционов и конкурсов по субъектам Российской Федерации приводится на рисунке 7. Удельный вклад отдельных субъектов в общие сборы показан с учетом двух участков (Имилорский и Северо-Рогожниковский), сборы от которых в 2012 году принесли 30% от всех поступлений за всю историю аукционов (2004–2012 гг.).

Примечательно, что всего пять регионов, по которым было выставлено на аукцион менее 30% участков, обеспечили более 75% сборов (70% без учета Имилорского и Северо-Рогожниковского участков). Еще больше данная тенденция проявляется при анализе только послекризисных лет (рисунок 8).

Иркутская область в эти годы становится значительно менее эффективной с точки зрения поступлений от аукционов, при этом большую роль начинает играть Оренбургская область. Сборы по пяти наиболее эффективным регионам возрастают до 91% (80% без учета Имилорского и Северо-Рогожниковского участков).

Сильное влияние отдельных дорогих участков недр на общие поступления в бюджет от проведения аукционов и конкурсов приводит к частичному искажению общих результатов, основанных на анализе денежных сборов. Так, если взять только по одному самому дорогому участку недр по тем регионам, где есть состоявшиеся аукционы и конкурсы, то их суммарный вклад в общие сборы составит ни много ни мало целых 35%! А 10 наиболее дорогих участков недр, проданных с аукционов и конкурсов, принесли в общей сложности 47% всех поступлений. Это частично объясняет то, что практически каждый год на аукционы выставляется хотя бы один крайне привлекательный для недропользователей участок, подобная практика позволяет поддерживать денежные поступления на достаточно высоком уровне. С другой стороны, имеются и негативные последствия описанного подхода, поскольку явно снижается активность компаний на других аукционах (рисунок 9). Несмотря на то, что запасы и ресурсы выставляемых участков суммарно распределены по году более-менее равномерно, основные поступления приходятся на декабрь, значит, с одной стороны в декабре выставляются наиболее привлекательные для недропользователя участки, с другой максимальные платежи за аукционы и конкурсы (а значит и основной бюджет компаний) откладываются до декабря.

Не может не обращать на себя внимание и тот факт (рисунок 10), что если до и во время кризиса уровень запасов самого дорогого участка недр составлял не более 10% (а в среднем по годам порядка 6%), то после кризиса на аукционы поступили, пожалуй, последние крупные участки (имеются в виду месторождения им. Титова, им. Требса, Салмановский участок, Имилорское, Северо-Рогожниковское и некоторые другие месторождения), при этом доля запасов по самому дорогому участку стала составлять не менее трети от всех выставленных на продажу запасов и ресурсов в данном году.

На рисунке 11 представлено распределение влияния разового платежа за участок недр по самому дорогому участку на общие поступления. Из рисунка видно, что равнозначные по величине разового платежа участки выставлялись в  республике Саха (Якутия), Ямало-Ненецком АО, Оренбургской области и еще ряде регионов, в то время как на Дальнем Востоке и в Центральном ФО большая часть поступлений приходится на один–два действительно дорогих участка недр (последнее связано, скорее всего, с малым количеством объявленных и с еще меньшим количеством состоявшихся аукционов). Традиционно достаточно высокий вклад в денежные поступления от одного отдельного участка недр дают Ненецкий АО и Ханты-Мансийский АО, в которых было продано соответственно 7 и 3 участка недр, входящих в список 12 наиболее дорогих за всю историю проведения аукционов участков.

Подводя итог общему анализу денежных поступлений от проведения аукционов и конкурсов, можно посмотреть изменение динамики поступлений по годам (рисунок 12).

Следует отметить, что участки недр, содержащие запасы и ресурсы только газа, приносят минимальный доход государству. Так, за анализируемый период (2004–2012 гг.) доля доходов от газовых участков составила всего 2%. Однако сравнивать поступления от участков недр с запасами и ресурсами газа и нефти некорректно, поскольку, как известно, сама величина размера стартового платежа рассчитывается исходя из НДПИ на каждое полезное ископаемое, а в 2004–2012 гг. НДПИ по нефти был в 10-20 раз выше, чем НДПИ на газ. Кроме того, подобный разброс денежных поступлений от продажи газовых и нефтяных участков связан  и с целым рядом других вполне объективных причин: спросом на запасы и ресурсы газа, сложностью разработки газовых месторождений и т.п. Две трети всех доходов приходится на участки недр с запасами и ресурсами только нефти, и это тоже достаточно очевидно. Рост цен на нефть, большое количество крупных и мелких недропользователей приводит к большему спросу, большей активности и, соответственно, к большим денежным поступлениям.

Попробуем сопоставить денежные поступления от участков различных типов. На рисунке 13 приводится сравнение денежных поступлений от участков недр, различающихся видом полезного ископаемого и степенью изученности. Для того, чтобы устранить влияние макроэкономических показателей на величины поступлений рассчитан синтетический показатель, такой как отношение общих денежных поступлений каждого года к средней ставки НДПИ за этот год. Для наглядности сравнения приводятся зависимости для участков недр содержащих только запасы нефти или газа или только ресурсы нефти или газа, при этом нефтегазовые месторождения и участки, содержащие одновременно несколько полезных ископаемых не рассматривались. Из рисунка можно увидеть влияние изменения ставок НДПИ на нефть и газ на привлекательность запасов и ресурсов различных полезных ископаемых. Кризис и значительный рост ставок налога на добычу полезных ископаемых на газ привел практически к полной утрате интереса со стороны компаний к участкам недр содержащих только запасы и ресурсы газа. Интерес к запасам и ресурсам нефти растет, однако довольно низкими тема (значительный рост в 2012 году связан с торгами по Имилорскому и Северо-Рогожниковскому участкам).

2. Конкурсы против аукционов

Достаточно часто звучат мнения, что конкурсы за право пользования участками недр невыгодны для государства, что государство теряет поступления при передаче участков недр по конкурсы. Более того, планируется, что с 2014 года аукционы целиком и полностью заменят все конкурсы. Данный раздел рассматривает, насколько эти утверждения справедливы. Первое, что нужно отметить, это крайне малое количество (всего 52) конкурсов, проведенных в период 2004-2012 года (рисунок 14).

Напомним, в чем основные различия между конкурсами и аукционами. Самым главным является критерий, определяющий победителя. В аукционах – это заявленная сумма, самый простой и прозрачный из возможных критериев. Система конкурсов устроена более сложным образом. На первом этапе составляется ТЭП (Технико-экономические предложения по освоению участка недр), в котором претендент на право пользования участками недр представляет свое видение разработки всех месторождений, а так же свои предложения по проведению геологоразведочных работ, предложения по реализации социально-экономических программ и т.п.

В большинстве случаев конкурсы объявляются на те участки недр, для которых требуются особые решения разнообразных вопросов (как правило, это вопросы транспортировки, бурения и экологии). На основании технико-экономической экспертизы, комиссия предварительно отсеивает тех претендентов на лицензионный участок, которые обладают худшим предложениями, или не могут обеспечить необходимый технический уровень решения основных вопросов, одновременно производится оценка эффективности проекта с целью принятия решения о возможности претендента реализовать предлагаемые подходы к освоению с экономической точки зрения. После предварительного тура, вскрываются заранее поданные оставшимися претендентами конверты с указанием суммы, которую участник готов заплатить за участок. Победителем становится тот, кто предложит большую сумму.

Обычно считается, что проведение конкурсов менее эффективно для государства, т.к. нет реальной свободной конкуренции. Круг участников ограничен не только теми, кто готов заплатить деньги за участок недр, но существует и дополнительное ограничение – компания должна иметь представление для чего она берет этот участок, и что будет с ним делать в случае получения. Кроме того, присутствует некоторая субъективная оценка участников конкурса – анализ качества технико-экономических предложений по освоению участка недр, теоретически позволяющая снять участника до вскрытия конвертов. Бытует мнение, что самые лучшие участки недр выставляются именно на конкурсы, чтобы желающие могли получить их за минимальные деньги. Попробуем проанализировать данное предположение. На рисунке 15 приводится сопоставление динамики реализации запасов и приведенная стоимость тонны условного топлива по участкам, выставлявшимся на конкурсы и на аукционы за 2004 – 2012 годы.

Из рисунка видно, что запасы и ресурсы самого крупного участка недр, выставленные на конкурс только в 2010 и 2011 годах (месторождения им. А. Титова и им Р. Требса и Салмановский участок соответственно) были выше, чем аналогичные запасы и ресурсы, реализованные с аукционов. В большинстве случаев, эти запасы сопоставимы между собой.  Если бы механизм конкурсов был более выгоден для недропользователей с точки зрения уменьшения выплачиваемого разового платежа, то это бы обязательно сказалось на удельной стоимости запасов и ресурсов, и отношение стоимости участка по итогам конкурса к запасам и ресурсам была бы значительно ниже. Подобное не наблюдается.

Действительно, до 2009 года стоимость запасов и ресурсов, продаваемых через аукционы, была несколько выше, но в 2010, наоборот, стоимость подобных запасов стала кратно выше. Если рассматривать 2012 годы без учета Имилорского и Северо-Рогожниковского участков, то тенденция сохраняется. Следовательно, нельзя однозначно утверждать, что конкурсы являются более низкоэффективными с точки зрения реализации запасов и ресурсов отдельных участков недр по отношению к аукционам. Следуют учитывать, что при получении участков недр в результате конкурсов недропользователь, как правило, берет на себя дополнительные обязательства по проведению геологоразведочных работ, экологическому мониторингу, реализации социальных программ, разработки новых технологий добычи и транспортировки, строительству объектов инфраструктуры, что по ряду проектов может оцениваться в суммы большие, чем итоговый платеж. Таким образом, государство получает дополнительные целевые вложения, не учитываемые в данном анализе.

Возможно, конкурсы менее эффективны с точки зрения общих поступлений? Сравнить напрямую сборы от конкурсов и аукционов невозможно, в следствии разного количества участков недр реализуемых при помощи этих механизмов. На рисунке 16 приводится сопоставление отношений суммарного итогового платежа по результатам конкурсов и аукционов к суммарному стартовому платежу по всем участкам недр и доля успешных конкурсов и аукционов.

До 2007 года, действительно, высокая конкуренция на аукционах приводила к более высоким сборам, однако, начиная с 2007-2008 года ситуация меняется на обратную и в среднем конкурсы приносят больше поступлений по отношению к изначально запланированным, а аукционы собирают даже ниже ожидаемого. Это является прямым следствием падения количества состоявшихся аукционов с 2007 и до 2012 года, следовательно, большая конкуренция в отдельных аукционах не позволяет компенсировать общую низкую реализацию участков.

Из всего сказанного можно сделать заключение о том, что конкурсы не являются неэффективным инструментом для передачи участков недр недропользователю, если при этом помнить, что при проведении конкурса недропользователи предоставляет государству (и конкурируют) не только ценой, но и техническими решениями, можно говорить о целесообразности проведения конкурсов при передачи участков недр если удастся установить правила определения участков требующих более детального рассмотрения при передаче недропользователям.